Горизонты планирования удлинились, а бюджетная политика стала теснее координироваться с денежно-кредитной
Ведомости от 02.06.23
Российская модель управления экономикой в последние годы все больше учитывает китайский опыт, сообщил «Ведомостям» министр экономического развития Максим Решетников в ходе визита премьера Михаила Мишустина в Китай. Он назвал два характерных для системы КНР принципа, которые стали применяться в России.
Во-первых, по словам министра, значительно удлинились горизонты планирования. Сейчас период до 2030 г. рассматривается скорее как среднесрочный, планы по решению стратегических вопросов расписываются до 2040–2045 гг. «Понятно, что в условиях сложившейся турбулентности и возможных отклонений от ожидаемых трендов планировать некоторые вопросы на перспективу 15–20 лет довольно сложно. Но развитие технологий, строительство инфраструктуры, переориентация на Восток – это, без сомнений, устойчивые тренды, и здесь мы ориентируемся на длительные сроки», – пояснил Решетников.
Второе направление, которому власти стали уделять гораздо больше внимания, это мониторинг спроса. Когда фиксируется спад потребления – как среди населения, так и в корпоративном секторе, власти оперативно реагируют и компенсируют это за счет бюджета, напомнил Решетников. В том числе, по словам министра, значительно лояльнее стала политика заимствований. «В последние годы мы значительно меньше стали бояться брать в долг и начали гораздо больше использовать дефицит бюджета как инструмент развития экономики», – пояснил министр. Но, по его словам, очень важно следить за эффективностью вложений, поскольку при интенсивных расходах бюджета становится меньше проектов, которые создают высокую добавленную стоимость.
«С одной стороны, мы видим все результаты Китая и это вызывает глубокое уважение. С другой – важно не переинвестировать в инфраструктуру, а вкладывать также в развитие технологий. Часто это высокорискованные проекты, которым нужны госвливания», – пояснил он. Конечно, нельзя сказать, что мы заимствуем какие-то элементы из китайской модели – перенять ее чисто механически просто невозможно, резюмировал Решетников: «У нас свои институты, своя практика, принципы. Но мы внимательно анализируем и принимаем во внимание опыт коллег».
Координация институтов
Власти действительно гораздо больше стали применять характерные в том числе для китайской модели подходы к управлению экономикой, подтвердил близкий к Кремлю собеседник. Можно сказать, что в прошлом году был завершен переход к новым принципам, отметил он. По его словам, главное изменение – это достижение качественно иного уровня координации между бюджетной и денежно-кредитной политикой (ДКП). Правительство и ЦБ, по его словам, фактически теперь формируют свои планы, исходя из общей цели: устойчивого повышения ВВП при условии сохранения финансовой стабильности. При этом принципиально обеспечить именно долгосрочный рост, поскольку на коротком горизонте разогнать экономику довольно просто через ее насыщение ликвидностью, подчеркнул собеседник.
Формально и раньше предполагалось, что конечный результат должен быть общим, напомнил он. Но на практике решения в рамках бюджетной и монетарной политики часто принимались изолированно, исходя из локальных ориентиров институтов, таких как уровень госдолга или инфляции.
«Это не значит, что кто-то стал кем-то командовать. [Такая политика] не отменяет собственных целей институтов, таких как инфляция», – подчеркнул источник, близкий к Кремлю. Но в то же время сейчас инфляционное таргетирование достигло определенной зрелости, и, например, в правительстве при принятии решений в прошлом году ориентировались на сформированный ЦБ прогнозный диапазон по инфляции (на 2023 г. определен на уровне 5–7%. – «Ведомости»). Исходя из этого строились планы, например, по индексации тарифов, напомнил он.
Сейчас стало понятно, что рост цен замедлился еще более существенно, чем ожидалось, отметил источник (ЦБ также в конце апреля пересмотрел оценки по инфляции и теперь прогнозирует диапазон в 4,5–6,5%. – «Ведомости»). В целом сильное отклонение инфляции от прогнозных показателей, причем в обе стороны, будет рассматриваться как просчет ДКП. Это будет означать, что либо реакция на разгон цен была слишком медленной, либо потенциал роста экономики оказался нереализованным из-за низкого спроса.
Другой источник, близкий к правительству, подтвердил, что институты стали более тесно координироваться друг с другом. Перестройка системы взаимодействия началась в 2020 г., отметил он: «На первых порах на закрытых правительственных совещаниях реакция, например, [председателя ЦБ Эльвиры] Набиуллиной на обсуждение политики ЦБ была скорее негативной, но сейчас консенсус в целом достигнут. В прошлом году всем быстро стало понятно, что бюджет разорвет, если ставка долгое время останется на уровне 20%». В то же время из опасений роста цен в прошлом году были приняты решения о бюджетной консолидации с 2023 г., напомнил собеседник «Ведомостей».
Усиление координации, по его словам, стало заметно и при поверхностном рассмотрении: как минимум стало правилом участие председателя ЦБ или ее заместителей в совещаниях правительства по экономическим вопросам. Представители Минфина и Минэка стали участвовать в заседаниях совета директоров ЦБ, хотя и не как голосующие члены. Кроме этого президент регулярно проводит совещания с членами правительства по экономическим вопросам, в которых традиционно участвует председатель ЦБ.
Представитель Минфина переадресовал вопросы «Ведомостей» в Минэк. В пресс-службе ЦБ не ответили на запрос.
Китайская модель
В Китае, как и в России и в большинстве стран мира, за реализацию ДКП отвечает центральный банк – Народный банк Китая (НБК), а бюджетом управляет министерство финансов. Однако оба института подчинены Госсовету – это китайский аналог правительства. По сути, главная цель экономической политики КНР – это повышение ВВП. В марте китайские власти утвердили цель по росту экономики на 2023 г. на уровне в 5%. Исходя из этого ориентира, минфин формирует бюджет, а ЦБ – размер кредита экономике. Инфляция официально не таргетируется, что, впрочем, не означает, что власти КНР ею пренебрегают. Согласно законодательству, конечной целью НБК является обеспечение стабильности нацвалюты для поддержки экономического роста. В своих выступлениях руководство регулятора раскрывает, что такая стабильность складывается из устойчиво низкой инфляции и близости валютного курса к равновесному уровню. У НБК есть и количественная цель по инфляции, но она не является постоянно действующей, а устанавливается ежегодно на один год. В среднем таргет по инфляции составляет около 3%. Но, по сути, это не столько цель, сколько максимально допустимое значение. В Китае диверсифицированная экономика, что вместе с управляемым курсом юаня позволяет обеспечивать довольно эффективный контроль над инфляцией. Помимо этого сглаживать рост цен помогают довольно активно применяемые административные меры по ограничению удорожания социальных товаров.
Один из наиболее широко известных принципов монетарной политики Китая – это управление курсом юаня. Но этот режим довольно гибкий и зависит от экономических условий: он может быть как сравнительно жестким, так и довольно мягким (формат управляемого плавания). Ключевая в данном случае цель – поддержание конкурентоспособности китайских товаров на международном рынке. Раньше Китай был страной с высоким профицитом внешней торговли, но сейчас зависимость снизилась. Властям все еще в целом требуется сохранение юаня на сравнительно низком по отношению к доллару уровне, но речь уже больше идет о сглаживании колебаний, чем о прямом целеполагании. Более того, осенью прошлого года власти КНР поставили официальную новую цель – юанизировать мировую экономику. Чтобы избежать укрепления нацвалюты, КНР проводит разного рода интервенции на валютном рынке, в том числе закупает американский госдолг. Контролировать курс позволяет фактически закрытый счет капитала – вывод валюты за пределы страны существенно ограничен, а также система торговых ограничений (например, запрет на оплату в долларах импорта золота).
Одно из главных отличий ДКП Китая от моделей других стран, в том числе и России, – это так называемая двухконтурная система процентных ставок. Первый контур предполагает регулирование ликвидности в банковском секторе, а второй в целом аналогичен традиционным подходам и представляет собой систему бенчмарков – индикативных ставок. Первый контур – это прежде всего ставки краткосрочного репо. Второй – ставка по депозитам на год (по сути, это «потолок» процентов по вкладам) и по кредитам (Loan prime rate).
Но помимо универсальных ставок НБК оперирует довольно широким инструментарием поддержки приоритетных для государства отраслей: МСП, жилищное строительство, инфраструктура, технологии, соцподдержка и т. д. По сравнению с универсальным набором условия по этим инструментам более льготные: ставки ниже, сроки длиннее и т. д.
Бюджет КНР стабильно принимается с дефицитом. В 2023 г. дефицит государственного народного (аналог российского федерального) бюджета составляет примерно $600 млрд (около 3% ВВП) при расходах в $4 трлн. Однако дефицит консолидированного бюджета более чем в 2 раза выше – с учетом бюджетов провинций и внебюджетных фондов. Для компенсации разрыва доходов с расходами власти КНР размещают госдолг (долговых инструментов довольно много). Основными кредиторами выступают госбанки и госкорпорации, которыми зачастую напрямую владеет и управляет НБК.
Решения по ДКП принимает Госсовет, в состав которого входят председатель НБК, премьер-министр и его заместители.
Есть ли сходство
Китайская модель – лучший пример взаимодействия монетарных и фискальных властей для достижения макроэкономических целей, считает экономист Виктор Тунев. Какими бы ни были дефицит бюджета, условия внешней торговли или внутренние ковидные ограничения – курс юаня остается относительно стабильным, при этом он не фиксированный, а медленно двигается за корзиной других валют, отметил он. В то же время процентные ставки по всей кривой на длительный период не меняются относительно целей НБК и не создают дополнительных рисков, добавил эксперт.
Но нам до китайской модели еще очень далеко, говорит Тунев. Ключевое отличие – в финансовой сфере: это регулирование потоков капитала, управление валютным курсом и процентными ставками на длинном горизонте. Если признаки негласного управления курсом рубля можно было найти во второй половине 2022 г., то все остальные элементы у нас практически отсутствуют, резюмировал экономист.
С точки зрения параллелей с китайской моделью пока можно говорить лишь о том, что российские власти приближаются к истинному пониманию «суверенности» национальной валюты, полагает эксперт объединения экономистов «Новый курс» (New Deal) Даниил Григорьев. Речь не столько об образовании рублевой зоны в ЕАЭС или оплате газа в российской валюте, отметил он. В последние годы, а особенно в 2022 г., государство приблизилось к тому, чтобы относиться к рублям как к дефицитному ресурсу, пояснил он. В этом с Решетниковым можно согласиться, отметил эксперт.
Пока это происходит в формате экстренных мер, добавил он. Судя по публичной риторике, в правительстве к этому относятся скорее как к неблагонадежному делу, которое лучше не возводить в систему: отсюда стремление как можно быстрее вернуться к «нормальному порядку вещей» – найти других покупателей на мировом рынке, всерьез не опираться на внутренний спрос, поскорее отменить все «избыточные» ограничения на отток капитала для резидентов. Тем не менее необходимость менее консервативной политики на фоне внешнеэкономических вызовов может привести к постепенному ослаблению культа якобы ответственного бюджетного финансирования, подчеркнул экономист.
Для Китая характерно одновременно, с одной стороны, много рынка и конкуренции, с другой – регулирования и государства, напомнил директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. Экономика очень большая, поэтому в разных отраслях и на разных уровнях это может существовать параллельно, продолжил экономист. В китайской экономической политике исключительно важную роль играют регионы, подчеркнул Куликов. Хотя на виду находятся показатели из пятилетних планов, свобод в их реализации на уровне региональных правительств достаточно много, отметил он.
Для бюджетной политики характерна слабая управляемость долговой нагрузки, что отчасти и является следствием достаточно высокой децентрализации в принятии решений, говорит Куликов. Известна история так называемых LGFV – специальных финансовых компаний региональных правительств, пользующихся неявной госгарантией для привлечения финансирования с рынка, продолжил он. Создавая регионам большую забалансовую долговую нагрузку, они воспринимаются центральными органами как проблема для финансовой стабильности страны, но при этом традиционно оценивались как действенное решение при достижении целей по инфраструктуре и росту, добавил Куликов. В России же, если судить по госдолгу, сейчас скорее происходит централизация, чем децентрализация.
В промышленной политике Китая есть курс на импортозамещение, несмотря на достаточно высокие уровни самообеспеченности. Эти цели российская политика однозначно тоже ставит.
В смысле денежной политики Китай достаточно медленно двигается к системе управления процентными ставками с помощью ставок по операциям центрального банка с коммерческими банками, пытаясь снизить роль инструментов прямого управления объемами и разного рода нормативов. В этой сфере скорее Китай движется в сторону России и других стран, а не наоборот, резюмировал Куликов.
Один из небывалых ранее примеров тесной координации в кризисных условиях – продажа акций «Сбера» Банком России правительству в 2020 г., напомнил экономист Александр Исаков. Сделка позволила правительству обойти ограничения, связанные с бюджетным правилом, и увеличить расходы на борьбу с последствиями ковида, пояснил он. Второй пример – это взаимодействие правительства и Центрального банка в области розничного кредитования: когда происходит ускорение розничного кредитования, которое правительство и Банк России считают избыточным, то вместо повышения общего уровня ставок используются инструменты для снижения привлекательности для банков отдельных видов кредитования – макропруденциальные лимиты.
Чего не хватает
России недостает воли довести дело до конца: производить такую координацию прозрачно и наиболее последовательно, отметил Григорьев. Последнее выражается в том, чтобы правительство наконец стало выпускать облигации такой срочности и на таких условиях, которые отвечают интересам рынка (т. е. крупнейших российских банков), предложил он.
Пока правительство руководствуется соображениями о том, что оно должно выпускать длинные деньги как будто для того, чтобы избавить себя от необходимости перевыпускать долг слишком часто заново (тем самым защищаясь от переоценки). Это след анахронического восприятия денежной системы, считает экономист.
В сложившейся модели, по его мнению, недостает ряда элементов: переноса налоговой нагрузки с доходов на потребление, стимулов для участия в рынке труда и повышения доверия к внутреннему финансовому рынку – следует минимизировать произвольные решения, такие как разовые налоги, которые снижают стоимость вложений граждан в российские акции, отметил Исаков.
Развивающейся стране нужно активное участие регулятора в ограничении волатильности ключевых финансовых индикаторов – курса и ставок, считает Тунев. Эти два элемента в условиях свободного движения капитала и свободного рынка создают непропорционально больше проблем, чем выгод, в том числе для инфляции и экономического роста, пояснил он. «В этом смысле мы не справились, допустив такую волатильность курса в 2022 г. А в начале 2023-го вернулись в ту же парадигму, в которой находились до 2022-го – с бюджетным правилом и свободными потоками капитала. Но хорошо, что правило стало более суверенным – расходы бюджета не зависят от курса и цен на нефть», – признал Тунев.
Западные экономисты, как ни странно, опасаются именно освобождения российской модели от традиционно сдержанного подхода к стимулированию. В марте прошлого года, после введения первых и наиболее мощных траншей антироссийских санкций, известный американский экономист Адам Туз предупреждал, что Россия может наконец осознать свой монетарный суверенитет, которым хотя и обладает, но не пользуется, и перейдет от консервативной денежно-кредитной и бюджетной политики к стимулирующей. Тогда вся санкционная политика Запада, которая основывается на предпосылке, что российские власти перейдут в режим жесткой консолидации, может провалиться, отмечал экономист. В целом любой экономике в ближайшем будущем предстоит перестроиться под более тесную координацию между фискальными и денежными властями, предупреждал другой американский экономист, легендарный инвестор Рэй Далио. Традиционные антикризисные инструменты, в частности управление процентными ставками и программы количественного смягчения, приближались тогда к полному исчерпанию своего потенциала, писал он. Он призывал заранее готовить альтернативную антикризисную программу, в которой фискальная политика должна будет тесно координироваться с монетарной.
