Чем путинский госсовет отличается от трех предыдущих
Ведомости от 20.11.20
Российской истории известны три государственных совета, совершенно различных по своему составу и функциям.
Первый был учрежден в 1810 г. как совещательный орган, а в 1906 г. он стал частью законодательного механизма империи. Изменился и порядок его формирования: если ранее его члены назначались императором, а министры входили в состав ex officio, то после конституционной реформы императорских назначенцев осталась половина, остальные избирались. Помимо ограниченной законодательной власти государственный совет обладал и судебной. Этот госсовет был упразднен 14 декабря 1917 г.
Второй госсовет известен меньше. Он был создан в июле 1991 г. при президенте РСФСР Борисе Ельцине и просуществовал лишь несколько месяцев. Ну а третий государственный совет организован уже Владимиром Путиным 1 сентября 2000 г. как совещательный орган для координации взаимодействия органов власти. Первоначально в его состав вошли губернаторы – таким образом, происходило укрепление не только единой исполнительной вертикали, но и горизонтали власти. В 2012 г. состав госсовета расширился за счет представителей Федерального собрания, но функционал его оставался прежним.
С конституционными поправками мы получили de jure четвертый государственный совет, статус которого гораздо выше, чем у двух предыдущих.
Во-первых, это государственный орган, предусмотренный Конституцией, т. е. его формирование не связано с конъюнктурой, и упразднить его как институт просто так уже нельзя – ради этого придется менять Конституцию.
Во-вторых, статус, формирование и функционал четвертого госсовета определяется законом, а значит, самостоятельность госсовета как государственного органа резко возрастает. Федеральный закон сложнее изменить, чем президентский указ, а значит, состав и функции совета обретают стабильность. Любые проекты изменений в закон сразу же получат общественный резонанс еще на стадии их рассмотрения.
В-третьих, теперь это не просто совещательная коллегия, это государственный орган власти. Проектом закона «О Государственном Совете Российской Федерации» финализируется формальная сторона концепции публичной власти, основы которой были заложены решениями Конституционного суда. Доктринальное содержание этой концепции такое: вся власть в государстве производна от народа и едина, и ею в равной степени наделены все институты, ответственные за регулирование общественных отношений, – и государственные органы, и органы местного самоуправления. Концепция публичной власти преодолевает устаревшее конституционное ограничение власти тремя ветвями (ст. 10 Конституции), а также нереализуемое в текущих условиях разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти (ст. 12 Конституции), убирает основание правового спора вокруг такого разделения.
Сухие юридические рассуждения хочется, впрочем, разбавить конспирологическим элементом: почему определение единой системы публичной власти попало именно в законопроект о государственном совете? Учитывая возросшую частоту упоминаемости понятия «публичная власть» в Конституции России, не проще ли было бы разработать отдельный закон о единой системе публичной власти? Вероятно, не проще, так как для этого надо ее описать и определить место каждого ее элемента. Последнее невозможно до тех пор, пока новый конституционный механизм полноценно не заработает. Ответ же на первый вопрос может быть скрыт в недрах ч. 2 ст. 2 и ст. 3 законопроекта: государственный совет во главе с президентом России получает координационные полномочия для обеспечения единства функционирования всей системы публичной власти. Это новый стратегический орган власти. Если хотите, орган новой ветви власти, концептуально-идеологической и планово-проектной, которая ставит ценностные ориентиры и цели для всех остальных традиционных ветвей.
В-четвертых, государственный совет получает право принимать юридически значимые решения, что является прерогативой любого властного органа. А значит, появляются основания для введения реальной юридической ответственности за их невыполнение. Политическая ответственность в данном случае и так очевидна.
В-пятых, базовый состав госсовета имеет представительный характер. Почти все его члены ex officio занимают выборные должности: президент, председатели парламентских палат (сенаторы и депутаты), губернаторы. Кроме того, по решению руководителя государственного совета в его состав могут включаться представители парламентских партий и местного самоуправления. Их присутствие не только повышает представительность органа, но и подчеркивает его консолидирующую функцию.
По моему мнению, неоправданно обойденными в этом списке оказались Банк России и Академия наук. Первый – мегарегулятор, определяющий направления денежно-кредитной политики, от которой зависит благосостояние страны в целом и каждого субъекта Федерации и муниципального образования в частности. Вторая – институт, способный (по крайней мере de jure) дать научное обоснование концептуальным решениям госсовета. Если никаких поправок во втором чтении законопроекта не будет, остается надеяться, что такие представители будут все же присутствовать на заседаниях госсовета по решению его руководителя.
Гарегин Митин, доцент Финансового университета при правительстве РФ, к. ю. н.
